La procedura per il riconoscimento della protezione internazionale.

LO STATUS DI RIFUGIATO.

Lo status di rifugiato - nascente dal timore fondato di persecuzione nel Paese d'origine - può essere riconosciuto ad uno straniero o ad un apolide che acceda al diritto d'asilo.

La nozione, comprensiva dei diritti e dei doveri conseguenti al riconoscimento della condizione giuridica e degli obblighi assunti dagli Stati contraenti, è contenuta nella Convenzione di Ginevra secondo cui "è rifugiato colui che temendo di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova al di fuori del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole - a causa di questo timore - avvalersi della protezione di questo Paese, ovvero che, non avendo la cittadinanza e trovandosi fuori dal Paese in cui aveva la residenza abituale a seguito di tali avvenimenti non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra".

Dalla lettura della disposizione si evince che una delle conditio sine qua non è che il richiedente si trovi fuori dal Paese di cui ha la cittadinanza o da quello in cui ha la residenza abituale (nell'ipotesi di apolide), a prescindere dal fatto che il timore sia sorto precedentemente o successivamente alla dipartita dal Paese. Non sono ammesse deroghe. Pertanto la protezione internazionale non può sorgere fintanto che il richiedente si trovi entro i confini del Paese.

La definizione può trovare applicazione solo nei confronti di cittadini di Paesi terzi e di apolidi restando esclusi gli Stati Membri in quanto "[omissis]...dato il livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali da essi garantito, si considerano reciprocamente paesi d'origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l'asilo".

Lo status di rifugiato, nel complesso, ricomprende diritti e doveri non solo specificati dalle norme dell'Unione Europea - che includono il rifugiato tra le figure che danno luogo alla protezione internazionale - ma anche riconosciuti alla persona in tutti gli Stati in cui sia in vigore la Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, entrata in vigore il 22 aprile 1954, ratificata e resa esecutiva in Italia con la L. 722/1954.

Ab origine la Convenzione, nata per dare una condizione giuridica più stabile agli stranieri o apolidi che temevano il rientro in patria a seguito degli sconvolgimenti politici, etnici e territoriali successivi al secondo conflitto mondiale, si caratterizzava per una spiccata natura condizionante. Solo con l'evolversi del fenomeno dal punto di vista quantitativo e qualitativo, sono state possibili delle integrazioni che hanno superato l'originaria formulazione della Convenzione e le interpretazioni restrittive da essa consentite.

Ad oggi la Convenzione di Ginevra - insieme con il Protocollo relativo allo status di rifugiato firmato a New York nel 1967 e reso esecutivo in Italia con la L. 95/1970 - sono gli unici strumenti di diritto internazionale a carattere universale contenenti la nozione di rifugiato.

Ma v'è di più.

La Convenzione di Ginevra è priva di norme procedurali atte a disciplinare l'ammissione sul territorio del richiedente o il riconoscimento dello status di rifugiato, ma ciononostante impone il divieto di respingere il rifugiato verso luoghi in cui la sua vita o la sua libertà potrebbero essere minacciate: l'obbligo di non - refoulement che si applica indipendentemente dal fatto che la persona sia già stata riconosciuta rifugiata e/o dall'aver quest'ultima formalizzato la domanda volta ad ottenere il riconoscimento.

Per tali ragioni il richiedente ha, dunque, un diritto soggettivo perfetto a fare ingresso sul territorio dello Stato, quantomeno al fine di fare esaminare ed accertare la sua situazione personale dall'autorità competente.

IL TIMORE FONDATO.

Il primo elemento, del "fondato timore", è ricollegato - in caso di rientro nel Paese di cittadinanza o di dimora abituale - al timore ragionevole di essere perseguitato per motivi di natura etnica, religiosa, d'appartenenza ad un determinato gruppo sociale, di nazionalità o di opinioni politiche.

Si caratterizza per la presenza di un elemento soggettivo, lo stato mentale, e di un elemento oggettivo, ovvero la fondatezza del timore basato su elementi oggettivi e circostanze esterne, senza le quali lo stato mentale non acquista rilevanza perché non giustificato.

Come descritto dal paragrafo 45 del Manuale UNHCR, l'esame della domanda di protezione internazionale - consistente preliminarmente in un giudizio prognostico e futuro - dovrà basarsi sulla valutazione del rischio di subire comportamenti persecutori nel quale potrebbe incorrere il richiedente nell'ipotesi di rientro nel Paese d'origine.

Timore rivolto al futuro, quindi. Ma per quale motivo?

La motivazione risiede nel fatto che il richiedente potrebbe non aver subito effettivamente delle persecuzioni nel passato - magari avendo evitato il pericolo con la fuga - ma abbia il ragionevole timore di poterle subire nel futuro.

Al fine di consentire una corretta valutazione circa la fondatezza del timore, il richiedente sarà "tenuto a presentare, unitamente alla domanda o non appena disponibili, tutti gli elementi e la documentazione necessari a motivare la domanda...[omissis]...le dichiarazioni e la documentazione in possesso in merito alla sua età, alla condizione sociale, anche dei congiunti".

Inoltre la valutazione sull'ammissibilità della richiesta dovrà anche tener conto di una conoscenza adeguata delle condizioni generali in cui versa il Paese d'origine del richiedente.

Infine - considerato che il timore si caratterizza anche per una percezione soggettiva - sarà necessario valutare questo sia verosimile per un individuo che si trovi nelle medesime condizioni fisiche, psicologiche, economiche, sociale e culturali della persona interessata.

Secondo la Corte di Giustizia dell'Unione Europea, nel valutare l'entità del rischio e nell'ipotesi in cui il richiedente non sia in già perseguitato o abbia subito minacce di persecuzione, dovranno essere comunque considerati "i seri indizi di fondatezza del timore": il fatto che il richiedente rinunci alla condotta, ai comportamenti e/o agli atti che lo potrebbero esporre a tale rischio non rappresenta un canone valutativo essendo sufficiente che le autorità competenti "alla luce della situazione personale del richiedente, considerino ragionevole ritenere che, ritornando nel Paese d'origine, compirà gli atti religiosi che lo esporranno ad un rischio effettivo di persecuzioni" (Grande Sezione nelle cause riunite C-71 e C - 99/11, Bundesrepublik Deutschland/Y.Z., 5 settembre 2012).

LA PERSECUZIONE.

Il secondo elemento è rappresentato dal pericolo di persecuzione di cui, però, non esiste una definizione univoca ed universalmente accettata: non tutti i comportamenti persecutori sono rilevanti ma solo quelli indicati espressamente dalla Convenzione di Ginevra ovvero la razza, la religione, la cittadinanza, l'appartenenza ad un determinato gruppo sociale e le opinioni politiche.

L'art. 7, comma 1, del d.lgs. 251/2007 ha affermato che si possono ipotizzare due tipi di persecuzione: la violazione dei diritti umani e la pluralità di atti con analogo effetto lesivo sulla persona.

In via meramente esemplificativa, si considerano atti di persecuzione: gli atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale; i provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia o giudiziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in modo discriminatorio; le azioni giudiziarie o le sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie; il rifiuto d'accesso ai mezzi di tutela giuridici e la conseguente sanzione sproporzionata o discriminatoria; le azioni giudiziarie o le sanzioni penali come conseguenza del rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, qualora possa comportare la commissioni di crimini, reati o atti che rientrano nelle clausole di esclusione di cui all'art. 10, co. 2. egli atti specificatamente diretti contro un genere sessuale o contro l'infanzia.

L'AUTORE DELLA PERSECUZIONE ED I MOTIVI DI PERSECUZIONE.

L'art. 6 della direttiva 2011/95/UE, c.d. direttiva qualifiche, fornisce una definizione uniforme di responsabile della persecuzione: lo Stato, i partiti, le organizzazioni che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio nonché i soggetti non statuali, nel caso in cui i responsabili precedenti (comprese le organizzazioni internazionali), non possano o non vogliano fornire protezione. Ai fini dell'accertamento della sussistenza dello status di rifugiato, sono rilevanti i comportamenti che provengono direttamente dallo Stato di origine del richiedente, o che gli siano imputabili in quanto commessi da soggetti investiti dell'esercizio di prerogative proprie di un'autorità pubblica (persecutor statale).

Nel caso di comportamenti derivati da agenti privati o da gruppi sociali (c.d. prosecutor non statale) è sufficiente che lo Stato di origine "non voglia" - nel senso che tollera o coadiuva l'azione (o l'omissione) dell'agente responsabile della persecuzione e del grave danno - o "non possa" fornire adeguata protezione al richiedente contro quei comportamenti - essendone incapace o impossibilitato considerando le misure predisposte e la possibilità che il richiedente abbia di accedervi - (c.d. persecutor non statale).

Occorre, dunque, che esista un sistema inadeguato di protezione nazionale ed un meccanismo inefficace ad individuare, perseguire penalmente e sanzionare i comportamenti che costituiscono atti di persecuzione.

Quanto ai motivi alla base della persecuzione - la cui elencazione si considera tendenzialmente esaustiva - è possibile affermare che lo status di rifugiato possa riconoscersi solo nel caso in cui derivi da uno o più atti compiuti per uno dei cinque motivi indicati dall'art. 1, lettera A), comma 2, della Convenzione di Ginevra (ripresi dall'art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 251/2007) ovvero razza, religione, nazionalità, particolare gruppo sociale, opinione politica.

La sussistenza di un nesso causale tra la persecuzione ed il motivo per il quale è inflitta, risulta essere essenziale per il configurarsi della condizione di rifugiato. Tale nesso può essere interno - quando il richiedente possegga effettivamente le caratteristiche razziali, etniche, nazionali, sociali o politiche che provocano la persecuzione - o esterno - quando è il persecutor ad attribuire al richiedente determinate caratteristiche.

Con estrema sintesi, con persecuzione per motivi di razza, s'intende sia una persecuzione fondata sull'appartenenza ad una presunta "razza", sia quella fondata su considerazioni relative al colore della pelle, ad una particolare discendenza (come l'appartenenza, anche solo presunta, ad una data casta) o ad una origine nazionale o etnica.

La persecuzione per motivi religiosi può assumere forme diverse: divieto di appartenere ad una comunità religiosa, di celebrare il culto in pubblico o in privato, di dare o ricevere un'istruzione religiosa, o può consistere anche nell'adozione di una pluralità di misure discriminatorie nei confronti di coloro che professano un particolare credo o fanno parte di una determinata comunità religiosa.

Quanto alle persecuzioni per motivi di nazionalità sono quelle praticate da esponenti di una nazionalità che colpiscono i membri di un'altra nazionalità per la loro mera appartenenza a quella nazionalità o della non appartenenza alla nazionalità del persecutore.

La persecuzione per motivi di appartenenza ad un determinato gruppo sociale è quella che, tra i cinque motivi convenzionali, ha dato luogo ai maggiori problemi interpretativi, essendo suscettibile più degli altri di interpretazioni estensive. Invero, l'interpretazione può variare a seconda del criterio d'individuazione del gruppo sociale: si parla di percezione esterna che il persecutor ha di un gruppo di persone - ovvero il gruppo condivide una caratteristica che lo rende riconoscibile all'esterno o lo contraddistingue e ne identifica la diversità - e di autodefinizione - basata sulla percezione interna delle caratteristiche storiche, innate o immutabili che contraddistinguono un determinato gruppo sociale.

Quanto alla persecuzione per motivi d'opinione pubblica, è doveroso specificare che l'avere opinioni politiche diverse da quelle di coloro che governano un paese non è di per sé motivo sufficiente per avere titolo allo status di rifugiato salvo che tale opinione sia stata presa a pretesto per discriminare, reprimere o punire la persona che la esprime o che vorrebbe esprimerla o che si presume la esprima.

Alla luce di quanto sopra, l'impossibilità e/o la non volontà di avvalersi della protezione dello Stato di cittadinanza o di residenza, rappresenta uno degli elementi essenziali della clausola d'inclusione della definizione di rifugiato prevista dall'art. 1, lettera A), della Convenzione di Ginevra. Tale assenza di protezione può dipendere sia da ragioni oggettive - indipendenti dal richiedente e determinate da situazioni contingenti (come lo stato di guerra nel Paese) che impediscono alle autorità un controllo effettivo sul territorio dello Stato - sia da ragioni soggettive - qualora sia il richiedente a non volersi avvalere della protezione del Paese di provenienza per ragioni strettamente collegate al "timore ragionevole" posto alla base della domanda di protezione (le autorità sono i soggetti responsabili o complici della persecuzione stessa)-.

I SOGGETTI CHE POSSONO OFFRIRE PROTEZIONE E MOTIVI D'ESCLUSIONE.

Tra le novità introdotte con l'art. 7 della direttiva "qualifiche" - quasi letteralmente ripreso dal legislatore nazionale all'art. 6 del d.lgs. n. 251/2007 - rientra quella dei soggetti che possono offrire protezione al richiedente, ovvero lo Stato ed i partiti o organizzazioni, comprese le organizzazioni internazionali, che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio.

I MOTIVI D'ESCLUSIONE.

La Convenzione di Ginevra del 1951 individua una serie di ipotesi in presenza delle quali uno straniero o apolide, pur avendo i requisiti positivi, non possa ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato. Le clausole di esclusione per "non meritevolezza" - il cui accertamento è rimesso all'autorità responsabile dell'esame della domanda di protezione internazionale - non riguardano unicamente gli autori materiali dei gravi atti previsti, ma anche coloro i quali abbiano contribuito alla commissione dei medesimi.

Di seguito le singole clausole di esclusione dello status di rifugiato.

La prima concerne le ipotesi in cui la persona sia riconosciuta già beneficiaria dell'assistenza o della protezione delle Nazioni Unite in quanto "rientra nel campo di applicazione dell'art. 1 D della Convenzione di Ginevra, relativo alla protezione o assistenza di un organo o di un'agenzia delle Nazioni Unite diversi dall'Alto Commissariato delle nazioni Unite per i rifugiati". Per tale motivo la protezione già garantita ha l'effetto di eliminare, in maniera duratura, il fondato timore di subire persecuzioni.

La seconda ipotesi è quella dei "quasi cittadini", regolata dall'art. 1, lettera E), della Convenzione di Ginevra, secondo cui "la Convenzione non si applica a coloro che sono considerati dalle autorità competenti del Paese in cui hanno stabilito la loro residenza come aventi diritti ed obblighi connessi al possesso della cittadinanza di detto paese". La mancanza di protezione risiede nel fatto che il soggetto possa usufruire di un'altra protezione statale.

Infine, l'art. 1, lettera F), della Convenzione di Ginevra del 1951, individua tre distinte ipotesi in cui l'individuo, seppur in possesso dei requisiti di cui all'art. 1, lettera A), della Convenzione, non è considerato meritevole di protezione internazionale perché resosi colpevole di azioni gravissime ed inaccettabili: responsabili di crimini di diritto internazionale, di reati commessi fuori dall'Italia e di atti contrari ai fini ed ai principi delle Nazioni Unite.

FINIS CORONAT OPUS: LE CAUSE DI CESSAZIONE DELLO STATUS DI RIFUGIATO.

È a norma dell'art. 9, del d.lgs. n. 251/2007 che vengono individuate le cause di cessazione dello status di rifugiato:

• La riassunzione volontaria della protezione del Paese di cittadinanza
• Il riacquisto volontario della cittadinanza del Paese di origine
• L'acquisto volontario della cittadinanza italiana o della cittadinanza di diverso Paese
• Il ristabilimento volontario nel Paese rispetto a cui sussisteva il timore di persecuzione
• La possibilità di godere della protezione del Paese di cittadinanza a causa del venir meno delle circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato
• La possibilità di godere della protezione del Paese di dimora abituale, nel caso dell'apolide, a causa del venir meno delle circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato.

Le prime quattro ipotesi, c.d. cause di cessazione volontaria, presuppongono il libero arbitrio espresso dal rifugiato e la condizione di sicurezza del soggetto anche in mancanza della protezione internazionale.

Quanto alle ultime 2 ipotesi alludono, invece, ad un cambiamento delle circostanze oggettive nello Stato d'origine, tale da rendere ingiustificata e non più necessaria la protezione internazionale. In queste ipotesi, è il Paese di asilo che prende atto del cambiamento delle circostanze intervenuto nel Paese di origine, dal quale consegue il venir meno del bisogno di protezione internazionale e la possibilità di rimpatrio del rifugiato.

Soltanto un cambiamento che possa essere qualificato come fondamentale, stabile, duraturo ed effettivo può comportare la clausola di cessazione dello status di rifugiato: un mero miglioramento delle condizioni del Paese d'origine o di residenza non è di per sé sufficiente a determinare la cessazione dello status di rifugiato (Corte di Giustizia, sentenza del 2 marzo 2010, n. 16, Salahadin Abdulla, cause riunite 175/08-176/08-178/08 179/08).

Abogado Sarah Silvestri
Immigration Attorney

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